Il
Modello Friuli ha la sua base in una impostazione legislativa e in un insieme
di norme che resero possibile dare forma a uno dei più efficaci percorsi di
ripresa e di ricostruzione post-sisma della storia del nostro Paese.
All’origine,
come già spiegato, vi fu l’affidamento dallo Stato alla Regione e da
questa ai Comuni della facoltà che permise all’una e agli altri di esercitare
autonomamente una serie di competenze specifiche, semplificando di molto la
catena decisionale. Proposta dal presidente del consiglio, Aldo Moro, al
presidente del Friuli Venezia Giulia, Antonio Comelli, la delega venne
formalizzata dal decreto legge n. 227 del 13 maggio 1976, poi convertito
nella legge n. 336 del 29 maggio 1976. La Regione raccolse la sfida e
potendo contare su flussi adeguati e ininterrotti di finanziamento statale
realizzò un’impresa senza precedenti e con pochi casi simili in seguito,
arrivando a gestire il 72% dei cantieri, solo il 28% restò in capo allo Stato.
L’autonomia
concessa alla Regione venne confermata e ribadita dalla legge n. 546 dell’8
agosto 1977, Ricostruzione delle zone della regione Friuli-Venezia
Giulia e della regione Veneto colpite dal terremoto nel 1976, ricordata
come la prima legge di ricostruzione, che stabiliva i grandi indirizzi e i
criteri cui la Regione si sarebbe dovuta attenere nella realizzazione degli
interventi nei settori delle attività produttive, dell’edilizia abitativa e
delle opere pubbliche. All’articolo 1 veniva specificato come le somme
destinate dovessero essere impiegate «con finalità di sviluppo economico
sociale e di riassetto del territorio, di propulsione della produzione
industriale e agricola, di potenziamento dei servizi, d’incremento
dell’occupazione, nella salvaguardia del patrimonio etnico e culturale delle
popolazioni, in un quadro di sicurezza idrogeologica». L’intento di fondo,
insomma, era lungimirante: trasformare l’opera di ricostruzione in un motore di
crescita per una regione ai margini rispetto alle grandi direttrici dello
sviluppo economico europeo.
All’ente
Regione era accordata «in armonia con le istanze espresse dai comuni
interessati», ampia facoltà di legiferare sulle modalità, le procedure e gli
indirizzi di intervento, di definire i piani di sviluppo, di stabilire l’entità
dei contributi per le singole unità immobiliari abitative, le linee di sostegno
a favore di industria, commercio, artigianato, turismo, agricoltura ed
edilizia. Poté avvalersi a tal fine degli apporti tecnici e scientifici degli
uffici dell’amministrazione dello Stato, anche perché erano previsti interventi
rilevanti in ambiti di competenza statale: in materia di viabilità la
sistemazione della strada statale SS 13 ‘Pontebbana’ nel tratto
Pontebba-Malborghetto, del tratto Ponte del Giulio-Barcis della strada statale
SS 251 ‘della Val di Zoldo e Val Cellina’, la prosecuzione dei lavori
dell’autostrada A23 Udine-Carnia-Tarvisio, il raddoppio del tratto ferroviario
Udine-Tarvisio. Poi, soprattutto, l’istituzione dell’Università statale
degli studi di Udine, a partire dall’anno accademico 1977-1978, con
attivazione dei corsi per l’anno accademico successivo, chiudendo in questo
modo la lunga battaglia avviata nel 1972 dal Comitato per l’istituzione
dell’università friulana.
Per
consentire l’efficacia della delega, la Regione fu autorizzata a determinare
«le modalità degli interventi e delle iniziative nonché le procedure relative»,
anche in deroga alle norme vigenti, comprese quelle sulla contabilità generale
dello Stato, fatto salvo «il rispetto dei principi generali dell’ordinamento
giuridico». Si trattava, in sintesi, di uno spazio di autonomia ulteriore
rispetto a quello già consentito dallo statuto speciale previsto per il Friuli
Venezia Giulia dalla Costituzione del 1947.
Dopo
la legge regionale n. 17 del 17 giugno 1976, che aveva fornito le prime
risposte per la riparazione delle abitazioni danneggiate o distrutte, la legge n.
546 dell’8 agosto 1977 segnò dunque il vero punto di svolta per il Friuli:
assicurata alla popolazione la possibilità di rimanere sul posto, anche se in
insediamenti provvisori, la Regione ebbe in mano gli strumenti per dare il via
alla ricostruzione, sulla base del principio largamente condiviso che il Friuli
doveva rinascere ‘dov’era e com’era’.
Nel
frattempo, l’amministrazione regionale si era dotata, con un’apposita norma, la
legge regionale n. 53 del 6 settembre 1976, di un organo
tecnico-amministrativo che, come si vedrà, si sarebbe rivelato cruciale
nella gestione del dopo-terremoto, la Segreteria Generale Straordinaria, che di
fatto assumeva il ruolo di cui era stata investita la Presidenza della Regione
per la ripresa della vita economica e sociale del territorio.
Nell’estate
del 1977, infine, la Regione provvide a integrare la legge n. 17 del 1976 e a
dare forma compiuta all’intelaiatura normativa tecnica con la legge regionale n.
30 del 20 giugno 1977, Nuove procedure per il recupero statico e
funzionale degli edifici colpiti dagli eventi tellurici. La norma fu molto
importante non solo per l’impegno finanziario che comportò, ma perché diede
realizzazione ad una serie di essenziali scelte politiche: l’indirizzo di
favorire al massimo, ove possibile tecnicamente ed economicamente, le
riparazioni sulle ricostruzioni, l’applicazione di prezzari e la fissazione di
parametri di convenienza tecnico-economica nella progettazione delle opere, la
natura solidaristica e non risarcitoria del contributo assegnato a privati ed
enti pubblici e altro.
La
legge, molto complessa e corredata da importanti strumenti tecnici,
precisò i meccanismi operativi e le procedure e istituì per il cittadino la
facoltà di scegliere fra l’intervento privato e quello pubblico (delegato).
Una
delle novità introdotte dalla legge, all’articolo 8, fu l’attenzione alla
conservazione del patrimonio edilizio presente nei piccoli borghi rurali
danneggiati, a tutela del paesaggio storico del Friuli. Questo articolo
prevedeva la schedatura e la catalogazione degli edifici non vincolati dalle
Belle arti ma con particolari caratteristiche architettoniche e destinazioni
d’uso meritorie di conservazione, «Al fine di recuperare e valorizzare,
attraverso la corretta esecuzione delle opere di riparazione e di restauro, i
principali valori ambientali, storici, culturali ed etnici connessi con
l’architettura spontanea locale». Al termine, gli interventi di questa
categoria, gli ‘articoli 8’, sarebbero stati oltre 1.500, la gran parte dei
quali è stata ora acquisita all’interno del progetto di digitalizzazione
dell’archivio della Segreteria Generale Straordinaria condotto dalla
Direzione centrale infrastrutture e territorio della Regione.
Qualche
mese dopo fu la legge regionale n. 63 del 23 dicembre 1977, Norme
procedurali e primi interventi per l’avvio dell’opera di risanamento e di
ricostruzione delle zone colpite dal sisma, nei settori dell’urbanistica,
dell’edilizia e delle opere pubbliche a segnare di fatto il concreto avvio
della ricostruzione edilizia e della ricostituzione del tessuto urbanistico. È
stato rilevato dall’allora direttore regionale della Pianificazione
territoriale, l’architetto Enzo Spagna, che tale norma, con particolare
riguardo all’urbanistica, all’edilizia e ai lavori pubblici, delineò, «in
presenza di un’ampia delega amministrativa agli enti locali, il quadro
organizzativo dei livelli di governo, nonché degli strumenti tecnico-operativi
e finanziari destinati a presiedere per oltre un decennio l’attività di
ricostruzione fisica del territorio e degli insediamenti distrutti dal
terremoto del 1976».
Seguì quindi la legge regionale n. 35 del 4 luglio 1979
per «dare sollecita e definitiva soluzione alle esigenze abitative degli
alloggiati in prefabbricati provvisori» che autorizzò, ma solo per «comprovate
ragioni tecniche», il superamento del tetto di spesa e delegò alla Segreteria
Generale Straordinaria la possibilità di eseguire direttamente le riparazioni
degli immobili privati e la progettazione, riparazione o ricostruzione di
edifici pubblici, in via sostitutiva e su richiesta dei Comuni. Tale novità
aprì la via all’accorpamento dei cantieri anche in comuni diversi, una formula
che consentì di appaltare interventi economicamente consistenti, bloccare
l’aumento incontrollato dei prezzi e fronteggiare la carenza di imprese e di
manodopera. La Segreteria Generale Straordinaria completò 18 accorpamenti in
una sessantina di comuni per un totale di 4.500 cantieri. La stessa norma
obbligava i proprietari degli edifici ristrutturati o ricostruiti a
riconsegnare al Comune gli alloggi prefabbricati, dopo averli liberati da ogni
cosa.
Sempre
nell’ottica di ricostruzione come sinonimo di rinascita, nel 1982 lo Stato
emanò la seconda legge di ricostruzione, la n. 828 del 11 novembre 1982,
non solo per rifinanziare quanto già disposto dalla legge n. 546 del 1977, ma
soprattutto per programmare nuovi interventi strutturali quali la realizzazione
del bacino di Ravedis, il raddoppio del ponte della Delizia, lo scalo merci di
Cervignano, accentuando l’azione di sviluppo dell’intero territorio regionale,
già sostenuto con fondi regionali. Assegnò inoltre altri contributi per lo
sviluppo produttivo e occupazionale alle comunità montane e collinari colpite
dal sisma, alle province di Gorizia e Trieste e per le zone non terremotate
delle province di Udine e Pordenone.
Con
altrettanta lungimiranza la Regione, il primo dicembre 1986, approvò la terza
legge di ricostruzione, la n. 879 del 1° dicembre 1986 per integrare le
precedenti norme e aggiungere erogazioni per completare il processo di
ricostruzione, finanziando il Centro di riferimento oncologico di Aviano, il
complesso degli edifici di via Bini a Gemona e il castello di Colloredo di
Monte Albano, intervento molto complesso, quest’ultimo, giunto ora alle battute
finali. La stessa legge introdusse agevolazioni per interventi di
adeguamento antisismico negli immobili non lesionati nelle zone disastrate. Le Disposizioni per il completamento della
ricostruzione delle zone del Friuli-Venezia Giulia colpite dal terremoto del
1976, contenute nella
legge n. 879, a dieci anni dal terremoto, contribuirono a raccogliere la fase
della ricostruzione all’interno di un perimetro normativo in cui, dal 1976 al
2000 trovarono spazio ben 76 provvedimenti.
Complessivamente
l’opera di ricostruzione ha richiesto un investimento valutato, nelle prime
fasi, in oltre 5 mila miliardi di lire del tempo che tuttavia, tenendo conto
dei finanziamenti erogati alla Regione e agli organi statali competenti, ha
raggiunto una cifra ben più rilevante, valutabile a circa 20 miliardi di euro
del giorno d’oggi (qui
le curve di spesa delle diverse componenti della ricostruzione).