Quando si parla del successo della ricostruzione
post-terremoto in Friuli, molti degli osservatori e praticamente tutti i
protagonisti concordano sul fatto che l’urbanistica, intesa come sguardo ampio
al territorio e non solo alla dimensione della città, vi svolse un ruolo
fondamentale: «Il Modello Friuli è principalmente un modello urbanistico, e
postula la conferma e la messa in sicurezza dell’impianto urbano preesistente e
non già il suo abbandono (D. Carpenedo)».
La Provincia di Udine, prima della scossa del maggio 1976,
presentava a tale riguardo alcune particolarità. In primo luogo, va ricordato
il precedente, dove ce n’era stato bisogno, dei Piani particolareggiati di
ricostruzione post Seconda guerra mondiale, nel cui contesto era già stata
discussa l’alternativa tra vecchio e nuovo. Poi, rispetto ad
altre realtà regionali, va tenuto in conto che, grazie all’apposita legge
regionale che ne aveva previsto
finanziamento (legge regionale n. 12 del 14 giugno 1967),
quasi tutti i Comuni che sarebbero stati investiti dall’evento disponevano di
uno strumento urbanistico comunale approvato, o almeno adottato. Si trattava
perlopiù solamente di Programmi di fabbricazione, che contenevano tuttavia
alcuni indirizzi generali di organizzazione del territorio comunale.
Alla metà degli anni Sessanta, il periodo di più intensa
discussione sulla necessità di una pianificazione territoriale in un’Italia in
forte trasformazione economica e demografica, risale anche la decisione della
neonata Regione a statuto speciale di dotarsi di un Piano urbanistico regionale
(legge regionale n. 17 del 27 agosto 1965): la discussione su come le norme
dovessero comporsi e formarsi durarono a lungo, tanto che alla vigilia del
terremoto, nell’aprile 1976, il Piano Urbanistico Regionale Generale (PURG) non
era stato ancora approvato. Il progetto, basato su un’ampia massa di indagini
conoscitive, comprendeva comunque una serie di informazioni su servizi e
distribuzione dei centri urbani sul territorio che si riveleranno utili per
l’aggiornamento degli strumenti urbanistici locali.
Un passaggio fondamentale per il processo di strutturazione
urbanistica del territorio si svolse nell’immediatezza della prima scossa, con
la legge regionale n. 33 del 21 luglio 1976 che, disponendo il
reperimento delle aree per interventi urgenti, fissò l’indirizzo generale della
ricostruzione dei centri storici distrutti. In primo luogo (articolo 2) dispose
di adottare la «perimetrazione – con contestuale predisposizione delle norme
edilizie transitorie – dei nuclei urbani distrutti nei quali si ritenga necessario
attuare la ricostruzione mediante appositi Piani particolareggiati». Fu
significativo, ha osservato l’architetto Giorgio Dri, che, mentre nelle
tendopoli imperversava lo slogan ‘dalle tende alle case’, a poco più di due
mesi dal terremoto, invece, «il legislatore regionale abbia avuto la lucidità
di capire che occorresse pensare a nuovi insediamenti abitativi per ospitare le
persone rimaste senza tetto […] e di introdurre il ricorso alla pianificazione
attuativa per dare ordine e logica insediativa alla ricostruzione fisica degli
edifici distrutti o demoliti per effetto del sisma».
Fu, quindi, come già indicato, la legge regionale n.
63 del 23 dicembre 1977, a dettare norme più specificatamente di carattere
urbanistico. I suoi contenuti furono molteplici: in pochi e snelli articoli
furono trattati argomenti quali i Piani comprensoriali di ricostruzione, le
procedure di revisione degli strumenti urbanistici vigenti, i Piani
particolareggiati degli agglomerati urbani danneggiati o distrutti e come se ne
doveva dare attuazione. Furono poi snellite le procedure per l’approvazione dei
piani che furono considerati provvedimenti indifferibili e urgenti.
Di fatto, mancando un disegno complessivo territoriale,
ovvero un orientamento strategico generale, ebbero via libera, per i centri
edificati distrutti, i Piani particolareggiati elaborati dai Comuni che, sin da
subito, assunsero come filosofia generale quella del ‘com’era, dov’era’.
Redatto grazie all’aiuto di professionisti, il ridisegno locale dell’assetto
urbanistico avveniva con originali meccanismi di coinvolgimento ‘dal basso’:
«il Consiglio comunale», ricordò successivamente Giovanni Pietro Nimis, l’architetto
artefice della ricostruzione del centro storico di Gemona, «non deliberava
prima che le assemblee dei cittadini non avessero espresso sufficiente
consenso». Sarebbe tuttavia sbagliato considerare i Piani particolareggiati
come una sorta di congelamento antistorico di una situazione arcaica: nella
dialettica della distribuzione degli spazi, in cui fu necessario conciliare
esigenze collettive (viabilità, servizi pubblici) e bisogni soggettivi, vennero
ridisegnate proprietà, ridiscussi diritti con implicazioni patrimoniali e
famigliari di non poco conto.
La responsabilità addossata ai Comuni di farsi carico della
ricostruzione ebbe insomma anche un rovescio della medaglia. Incoraggiando
l’espansione edilizia a scapito delle aree agricole, «imprimerà impulso allo
spreco del suolo rafforzando il frazionamento in piccoli lotti di campi, orti e
poderi, e l’ambigua, schizoide, moderna passione per le villette isolate» (G.P.
Nimis).
È difficile dare un giudizio complessivo e definitivo
sull’efficacia di questo sistema nel quale, in assenza di regole di carattere
generale, venne rovesciata la piramide gerarchica. La polverizzazione
decisionale diede vita ad esperienze molto diverse, e accanto a Piani
particolareggiati limitati a poche unità abitative ve ne furono altri estesi a
tutto il centro urbano, con esiti urbanistici (e a cascata, architettonici)
differenziati, più che lodevoli in alcuni casi, e senza alcun dubbio deficitari
in altri. Il combinato di tale processo con la grande libertà lasciata ai
singoli ebbe come risultato, quantomeno a proposito di Gemona, «un ‘pianificare
su sé stessi’ che funzionò in modo incredibilmente efficiente dal punto di
vista della quantità ricostruita [e della celerità della ricostruzione,
verrebbe da aggiungere] ma avvenne senza un orizzonte comune e finì per creare
un eccesso insediativo che accelerò le tendenze individualistiche di
un’urbanizzazione diffusa e incontrollata (P. Valle)».
Accanto a tali strumenti legislativi, terminata la fase
dell’emergenza post-terremoto, il 5 maggio 1978 venne adottato (e approvato il
15 settembre 1978) il Piano Urbanistico Regionale Generale, primo esempio in
Italia di pianificazione regionale a vasta scala. Nel tempo però il suo impatto
sulle dinamiche della ricostruzione si rivelò assai limitato: la preminenza
della pianificazione comunale, che rimase salda per tutto il decennio della
ricostruzione, rispetto allo strumento del Piano comprensoriale di scala
superiore (previsto già dalla legge n. 63 del 23 dicembre 1977), ne compromise
il disegno iniziale. L’argomento fu oggetto di discussione nella ‘Conferenza
regionale sul territorio’ tenutasi a Udine il 5-6 giugno 1981, in occasione
della quale vennero censiti i Comuni che avevano adeguato i propri piani
regolatori al PURG del 1978: solamente poco più di un terzo (82 su 219)
risultavano conformi. Per tutti gli anni Ottanta i Comuni procedettero alla
revisione ad hoc dei piani varati nelle more della prima ricostruzione,
tramite gli strumenti previsti delle modifiche puntuali o di assestamento. Solo
nel 1991, con la legge regionale n. 52 del 19 novembre 1991, la
pianificazione urbanistica e territoriale subì una definitiva rivisitazione e
modifica.
Un giudizio complessivo sulla gestione urbanistica del
terremoto del Friuli 1976 è, come in parte si è già detto, tuttora oggetto di
studio e di discussione. Al pari di molti altri luoghi del Nord-Est, anche nel
Friuli collinare e pedemontano si sono registrati quei fenomeni di
urbanizzazione a macchia d’olio tipici delle aree economiche a forte diffusione
della piccola e piccolissima impresa. Le azioni dei Comuni e gli strumenti
regionali che entrarono in gioco nelle aree distrutte o semi-distrutte non furono
concepiti né vennero messi in atto per porre argine a questo tipo di evoluzione
del territorio, sia perché ve n’era scarsa consapevolezza sia perché una vera
sensibilità su questo tema, cioè la trasformazione in termini sostanzialmente
metropolitani del territorio, era poco o per nulla sviluppata. Il ‘com’era,
dov’era’ comportò, dunque, anche il rischio di esporre il territorio storico
friulano a quell’espansione disordinata che con ogni probabilità si sarebbe
attuata in ogni caso.